小產權房倒逼土地改革

    面對小產權房日漸龐大的建設規模，是全面清退小產權房、維護現行律法威嚴，還是在新一輪《土地管理法》修訂中承認既成事實、給小產權一條合理出路？這成為2012年國土資源系統“兩難”抉擇之一。今年全國兩會前后，包括部長徐紹史在內的國土資源部相關負責人曾數次表態：2012年將選擇部分亂象突出城市，對小產權房進行試點清理，為下一步大規模全面清理做政策準備。

　　與以往歷年口頭表態有所不同，這次對小產權房的清理有望進入具體操作環節。據悉，由國土資源部、住房和城鄉建設部等14部委聯合草擬的小產權房初步清理整治政策方案，日前已經上報。

　　國土資源部內部人士告訴記者：該方案側重“對新發現的違法建設的小產權房依法查處”，具體說如“占用耕地的、尚未銷售的、新建續建的小產權房項目”。這位內部人士還表示，由于方案尚處征求意見階段，對于相對棘手的“已售存量小產權房”，還未形成明確統一的治理意見。

　　失控的小產權房

　　針對今年小產權房的清理行動，此前有媒體報道說，北京、重慶、鄭州和?？诘瘸鞘谢驅⒈患{入首批小產權房試點清理范疇。但該說法并未得到國土資源部證實。“具體試點名單目前尚未確定”。

　　記者調查了解到，上述幾座城市的小產權房問題較為突出。業內人士估算，北京市目前小產權房數量約占整個房地產市場的20%左右，涉及近30萬戶家庭，主要分布在通州、順義、懷柔、昌平和密云等郊區縣。通州區張家灣鎮張灣村太玉園項目據稱是“全國最大小產權房社區”，目前已建成144棟小產權樓房，總占地面積約2000畝，建筑面積240萬平方米。其中有三分之二以上的小產權房賣給了城區居民。

　　鄭州市近年來面臨大規模城中村改造，而土地確權及規劃變性工作相對滯后，以致私搭濫建小產權房問題失控。當地業內傳得最有“爆炸性”的說法是“在售商品房中就有相當比例是小產權”。

　　?？趧t是旅游度假區，在海南國際旅游島規劃獲批后，一路上漲的房價給小產權房提供了市場。據海南省住建廳2010年底統計資料顯示，海口違建小產權房有11.5萬平方米。

　　小產權房通常是指占用農村集體土地進行建設，并向集體經濟組織以外的成員銷售的商品住宅。近年來，伴隨城鎮住房價格的飆升，農村與城市之間土地價差迅速拉大，平均價格僅為正規商品房一半甚至更低的小產權房，備受城市購房者青睞。

　　全國工商聯房地產商會旗下REICO工作室的報告顯示，“十一五”期間(1995~2010)，全國小產權房竣工建筑面積累計達到7.6億平方米，相當于同期城鎮住宅竣工面積總量的8%。

　　2010年，北京、上海等部分房價上漲過快的大城市開始實行住房限購政策。眾多不具備購房資格的人再度盯住郊區，小產權房迎來新一輪增長。據上述報告統計，當年全國約竣工8345萬平方米小產權房，相當于同期城鎮住宅竣工面積的9.6%。

　　小產權房失控，一方面，凸顯出維護當前土地用途管制制度變得愈發艱難；另一方面，則對土地執法環節的薄弱性敲響了警鐘。2011年9月2日，國務院總理溫家寶在國土資源部考察時，曾對國土資源違法線索舉報、接收、調查處理工作多有詢問。

　　綜上因素，國土資源部終于下定決心，對小產權問題重拳出擊。在業內人士看來，這場“山雨欲來”的小產權房清理風暴，實質上更像是一場維護現行《土地管理法》權威性的“護法運動”。

　　治理違建新思路

　　3月11日，國土資源部部長徐紹史在接受記者采訪時表示，今年的小產權房清理將依據兩項重要原則：一是嚴格防范小產權房繼續蔓延，二是嚴格保護農民的正當權益。

　　這兩項“綱領性”原則透出怎樣的決策信號？一位接受記者采訪的國土資源部內部專家對此的解讀是：止住小產權房擴建風潮是這次清理行動的重點任務；同時，“保護農民正當利益”則表明國土部在處理小產權房“歷史遺留問題”上的審慎態度。

　　此前一項未經證實的官方估算是，全國目前小產權房存量已達66億平方米。對規模如此龐大的存量小產權房如何“清理”，無疑將涉及萬千城鎮家庭的切身利益。

　　北京市國土資源局局長魏成林認為，要研究小產權房問題，“就不能僅從占了便宜的部分城里人角度出發”。他建議記者“去問問普通的、真正的農民對小產權房問題的看法，而不是出賣了農民利益的個別村領導”。

　　據全國工商聯房地產商會調研報告顯示，近年來在小產權房建設中，獲利最大的是房地產開發商和農村基層政府、乃至一些村干部，作為農村集體土地所有權主體的農民個人則獲利有限。

　　以“全國最大的小產權房社區”北京市通州區張家灣鎮張灣村的太玉園小區為例，據記者調查，按照總建筑面積240平方米估算，其村委會的建房收益接近10億元，而投資商的收益則接近20億元。

　　村委會和開發商的建房收益還不止銷售小產權房。太玉園小區還有為數眾多的商鋪對外出租。這些商鋪的租金再加上后來興建的車庫，以及小產權房買賣過程中的中介、“過戶”費用，也是一本只有內部人才清楚的賬。

　　當地農民具體從小產權房建設中分得多少？一位住在太玉園西區的村民告訴記者，其原來居住的平房宅基地面積約為240平方米，改造后大約可建336平方米的小產權房，而他實際得到的補償面積為90多平方米。

　　村民還能獲得部分糧食補貼和養老金。經過幾次調整，如今張灣村糧食補貼的標準是45歲以下的村民每人每年2500元，養老金的標準是45歲~64歲村民每人每年9600元，65歲以上村民每人每年12000元。除此之外，沒有其他分紅了。

　　此前媒體曾報道，通州區張灣村黨支部書記劉國利，將太玉園的大部分生意，包括建材、施工等業務交給其親人來承接。張灣村村民也曾就“大量的集體資產去向不明”向有關部門反映過。

　　有業內專家認為，徐紹史強調清理小產權房與保護農民正當利益一并進行，或許意味著這次清理也將部分觸及農村基層廉政問題。

　　兩會期間，徐紹史還強調，今年對小產權房的清理要“一手抓調查研究清理試點，一手抓執法檢查嚴格防范，不讓小產權房現象蔓延”。這意味著，對執法環節進行檢查、督察，也將成為此次小產權房治理的題中之意。

　　國土資源部內部專家表示，近年來清理小產權房行動多由國土部執法局牽頭，往往收效甚微，根源在于，土地執法部門“自己的刀削不了自己的把兒”。這位專家建議，清理小產權問題，當重用國土督察系統，從嚴查執法不力開始。

　　倒逼土地改革

　　記者觀察發現，近年來學術界支持小產權房部分合法化、適當轉正的聲音日漸集中。

　　長期關注農村土地改革問題的中國社會科學院農村發展研究所宏觀經濟研究室主任黨國英認為，小產權房的處理要秉持“承認現實”的精神，既要考慮到維護法律權威，同時兼顧老百姓利益。

　　對于存量小產權房的處置，黨國英建議：第一步可以給小產權房發使用證。今后推行房產稅，使用證可作為納稅的依據，以限制小產權房的投機；第二步可以在明確增值利益如何分配的前提下，依據一定細則，把使用證換成正規的大產權房產證。

　　參與起草《住房保障法》的北京大學房地產法研究中心主任樓建波則建議，小產權房的清理首先要看用地是否踩“紅線”、規劃和施工有沒有報批、是否符合國家對建筑質量的要求；如果小產權房是建設在農村集體建設用地或宅基地上的，可以通過補辦規劃許可等各種手續、補交土地出讓金等合理的方式讓其“有代價地轉正合法化”。此外，如果容積率、戶型、房屋面積等符合保障房標準，政府可采取收購的方式轉為保障房。

　　以收編為保障房的方式，對部分未占用耕地的已建小產權房進行合法化登記確權，成為眾多專家的共同建議。同時，修改現行《土地管理法》，也大都被專家們認為是徹底解決小產權房問題的治本之策。

　　中國政法大學經濟法博士生導師、首都經濟貿易大學法學院院長符啟林甚至提出一項更為“激進”的建議：把國土資源部、住房和城鄉建設部合并成一個部門，“房地不分家”，便于今后的嚴格執法。并且在集體土地征收條例出臺后，國家應該過渡到制定一部最主要的法律——國家土地征收法，把集體土地征收和國有土地征收歸結到一塊，以更好地保障農民的權益。

　　還有專家認為，按照十七屆三中全會提出的精神，應當允許在農村集體建設用地和宅基地上繼續建設房屋并對外銷售，且不應該將它們再稱之為“小產權房”?！俺青l統籌應該是雙向的城市化，既要允許農民進城，又要允許城市人下鄉。在一個空間經濟的情況下，城鄉統籌建設意味著在城市和鄉村之間，土地、勞動、服務、產品、資本等五大資源自由流通?！?/P>

　　諸多跡象表明，這次小產權房清理行動如若落實，將會對整個房地產市場乃至資本市場產生巨大影響。此前曾有媒體報道說，南方一些地區，如廣東、浙江一帶，近年來有大量游資、熱錢豪賭小產權房轉正，資金規模以百億元計。

　　小產權房治理會不會對商品房市場也產生連帶影響？記者也進行了調研。目前來看，商品房房價因為房地產宏觀調控處于下行狀態，小產權房的清理消息暫時并未對商品房的房價波動產生影響。首創集團董事長劉曉光認為，如果國家嚴格小產權房清理，合法的權力會受到保護，將更能體現商品房的價值，因此將會對商品房的價格產生影響。顯然，如何防范小產權房治理帶來的房地產、土地市場波動，將是治理行動開始前，政府要考慮充分的課題。