明年3月或出臺征地條例 《土地管理法》覓突破

    導讀：一直以來，土地征地制度改革就是《土地管理法》修改的核心，征地沖突是中國當前最重大的社會問題，2012年2月15日，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，將“深化農村改革，制定出臺農村集體土地征收條例”作為2012年深化經濟體制改革重點工作。也涉及到這個問題，2013年3月前，“征地條例”有望出臺。

    征地改革破冰
　　
　　醞釀多年而進展一直緩慢的集體土地征收制度改革終于有望等到“樓上扔下的靴子”了。
　　
　　2012年2月15日，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，將“深化農村改革，制定出臺農村集體土地征收條例”作為2012年深化經濟體制改革重點工作。這意味著，2013年3月前，“征地條例”有望出臺。
　　
　　同一天，我國土地督察制度設立以來的首位專職國家土地副總督察甘藏春近日調任國務院法制辦副主任，突然的人事變動也凸顯了中央的決心?！皩W者型干部”甘藏春長期在國土資源部門任職，并負責土地政策法規工作。
　　
　　跑贏上位法？
　　
　　從記者掌握的情況看，目前，“征地條例”草稿由國土資源部耕保司起草，現已初步完成，并轉交至國土資源部政策法規司。經國土資源部征求各方面意見、達成一致后，該條例將上報國務院，并最后由國務院常務會議研究，有望一年內正式出臺。
　　
　　種種跡象表明，這一次征地條例有“跑贏”上位法《土地管理法》的嫌疑。
　　
　　原來，按照立法的慣例，應先有上位法，再有下位法。即先有母法《土地管理法》，再對其細化，制定相應條例，但現在的路徑可能恰好相反。15日溫家寶主持召開國務院常務會議之后，即有知情人士稱今年的《土地管理法》的修訂工作可能會被推遲，而農村集體土地征收條例則要先行推出。
　　
　　自2009年起，《土地管理法》修訂便提上日程，卻一直以來進展遲緩、難以出臺。多次參與討論的中國人民大學農業與農村發展學院教授鄭風田稱：“修改工作難度很大，地方政府等各方都有自己的意見，到現在仍在博弈中。”據鄭風田教授介紹，此前“多輪討論中，各方都有自己的立場和觀點，討論起來沒完沒了”。
　　
　　“一直以來，土地征地制度改革就是《土地管理法》修改的核心。征地沖突是中國當前最重大的社會問題，且城市化還需要用征地的方式推動，為約束政府行為，提高征地成本，緩解征地矛盾，決策者決定先行出臺‘征地條例’?！鄙虾４髮W法學院副教授李鳳章撰文指出。
　　
　　“土地管理法所涉及的范圍比較寬，其中征地問題不能再拖了?！痹诶铠P章看來，“集體土地征收引發的矛盾和糾紛已經非常嚴重”和“城市化強壓下如何保持18億畝耕地紅線任務”是征收條例可能先行出臺的關鍵。
　　
　　在不少法律人士眼中，土地管理中的很多問題都是循序漸進的，如果想一步到位，往往欲速則不達。如果新出臺的農村集體土地征收條例，能比現行的《土地管理法》更先進，那就是一個進步。
　　
　　“與立法需要通過全國人大審議相比，制定集體土地征收條例只需經國務院層面批準，程序上更加快捷?！敝袊缈圃恨r村發展研究所土地問題專家王小映也指出，對于本屆政府而言，現有的時間立法略顯不足，從實際操作的角度看，盡快出臺條例也有現實的考量。
　　
　　顯然，征地條例成為了人們眼中《土地管理法》修訂的突破口。不過，也有知情人士向時代周報記者透露，《土地管理法》也列入了今年國土部的工作計劃，“現在由國土部、財政部、農業部等部門組成的工作小組正抓緊研究”。
　　
　　向農民利益傾斜
　
　　“通過制定征收條例，理清權利義務關系，規范征收程序，實現國家和農民、城市和鄉村、集體和個人之間的利益協調，提升耕地的保護水平，就變得迫在眉睫?！崩铠P章指出。
　　
　　眾所周知，在中國農村，農民對集體所有的土地只有耕種權，不能抵押，也不能轉入非農建設。一旦農村土地轉為非農建設，必須征為國有?？墒?，隨著城市化快速發展，現有征地制度在很大程度上傷害了農民利益。
　　
　　依照現行的《土地管理法》，征地補償以土地被征收前的年產值為基準，最高不超過年產值的30倍，而這些被征的土地轉為國有建設用地出讓時，市場價格遠高于征地價格。其結果導致，地方政府、企業和村級組織占據了土地收益的絕大部分，而為數眾多的農民為所占份額微不足道而怨聲載道。
　　
　　據全國政協委員、清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明教授的研究報告證實，目前被征用土地收益的分配格局大致是，地方政府占20%-30%，企業占40%-50%，村級組織占25%-30%，農民僅占5%-10%?！稗r民失去了土地，既沒有得到就業安置，也沒有得到社會保障，導致群眾不斷上訪和群體性事件發生，給社會穩定埋下了隱患?！辈汤^明分析。
　　
　　據知情人士透露，大幅提高農民在集體土地增值收益中的分配比例，已經納入了這次征地條例草稿之中。
　　
　　實際上，在2011年12月27日中央農村工作會議上，溫家寶總理已經對集體土地征收制度的改革定調?！安荒茉倏繝奚r民土地財產權利降低工業化、城鎮化成本，有必要、也有條件大幅度提高農民在土地增值收益中的分配比例?！睖丶覍毧偫碇甘?，“推進集體土地征收制度改革，關鍵在于保障農民的土地財產權?！?
　　
　　此前，甘藏春也多次表示，對于“農村集體土地征收”環節，主要采用的是“強化對被征地農民補償”的修訂思路?！爸袊壳巴晟普鞯刂贫鹊闹攸c，主要應該放在對被征地農民的補償安置上，這恐怕更符合中國國情，要保證被征地農民能分享城市化、現代化的成果，這是更為急迫的問題?！?
　　
　　記者了解到，目前，我國在完善征地補償安置的方式主要依靠如下三條路徑，一是提高征地補償標準；二是完善失地農民與城鎮的社會保障制度對接；三是在商業性項目中，通過機制創新，使被征地農民除獲得征地補償外，還能獲得與該商業性項目相關的就業甚至是收益分配等額外利益。
　　
　　國土資源部一位不愿透露姓名的官員向時代周報記者表示，上述三種方式，在全國不同地區都已經有不同方式、不同程度的嘗試。對于草稿之中，具體征地補償的方式提高至什么程度的問題，該官員表示不便回答。
　　
　　在北京大學法學院王錫鋅教授看來，如果征收條例出臺，絕對是農村集體土地征收制度的重大變革，因為只有如此，“重分‘土地蛋糕’才有法可依?！?
　　
　　王錫鋅特別指出，農村集體土地征收征用立法，首先要解決一個觀念性和原則性的問題，即是如何衡量農民在集體土地征地制度改革中的利益定位?！霸诩w土地征收征用的過程中，對于農民的土地承包經營權、宅基地使用權這兩項財產性權利，主要是一個公平補償的問題，要保證土地征收征用之后農民的生活水平，與之前土地承包權、宅基地使用權所保障的生活水平相當?！?
　　
　　集體土地入市待解
　　
　　15日，就在國務院常務會議將制定出臺《農村集體土地征收條例》列為今年改革的重點工作之一的同時，我國土地督察制度設立以來的首位專職國家土地副總督察甘藏春近日調任國務院法制辦副主任。
　　
　　突然的人事變動凸顯了中央加快改革征收制度的決心。資料顯示，甘藏春湖北蘄春人，今年54歲。1958年生的他接受過完整而系統的法學教育。1978年考入當時五所開設法律專業的學校之一—湖北財經學院法律系學習法律；4年之后考入北京大學攻讀憲法專業碩士，師從著名憲法學家龔祥瑞，畢業后留校任教。
　　
　　2006年起，甘藏春任國土資源部黨組成員、國家土地副總督察。他負責政策法規工作，并專職負責國家土地督察，協助負責基層國土資源管理體制建設。據王錫鋅教授介紹，甘藏春還曾“深度參與”過《國有土地上房屋征收與補償條例》的立法。
　　
　　在外界看來，對土地問題長期關注，有先進的法治理念，對土地管理、征收領域經驗豐富，這都有助于甘藏春在新崗位發揮作用。可實際的情況是，擺在甘藏春面前的擔子并不輕松。
　　
　　長期研究農村集體土地征收問題的蔡繼明教授就指出，當前集體土地征收有四大突出問題，即土地征收權被濫用、“公共利益”外延界定缺位，征地補償過低、對被征地農民的安置力度不夠，征地程序混亂、以租代征情形普遍和農房拆遷欠法律規范等。
　　
　　實際上，中共十七屆三中全會已明確了征地制度改革的目標，即“逐步縮小征地范圍”，征地限于公益性項目；“城市規劃圈外的非公益性項目”則允許農民以集體土地“參與開發經營”，并“逐步建立城鄉統一的建設用地市場”。
　　
　　不過，對于具體的改革路徑和征地范圍，各界仍存爭議。學者們分析，征地制度改革的阻力在于，一旦觸動現有征地制度，地方政府會損失巨額土地收益。如何界定“征地范圍”“補償標準”以及“在多大范圍內允許集體土地入市”等，成為未來制定條例的關鍵問題。而這些恰好正是甘藏春必須要面對的難題。