近一年來(lái)，李晉（化名）和他的鄰居們經(jīng)歷了過(guò)山車一樣的心情變化。2011年5月，以48萬(wàn)元入手北京最大小產(chǎn)權(quán)房社區(qū)——太玉園小區(qū)一套二手房以來(lái)，李晉便開始時(shí)刻留心小產(chǎn)權(quán)房能否“轉(zhuǎn)正”的消息。
然而，2011年11月，國(guó)土資源部（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)土部”）又一次強(qiáng)調(diào)，小產(chǎn)權(quán)房絕不允許確權(quán)登記發(fā)證。這讓李晉們“心里沒底”了。
直到2011年12月底，再透出住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部（以下簡(jiǎn)稱“住建部”）已批準(zhǔn)部分地方政府2012年在集體土地上建設(shè)保障房。
在當(dāng)前的語(yǔ)境及現(xiàn)實(shí)中，上述表態(tài)很快產(chǎn)生了各種異樣的解讀。比如，其中最關(guān)鍵的是，在保障房建設(shè)壓力越來(lái)越大的情況下，政府已從集體土地制度上尋找突破口，這就為李晉們留足了遐想空間。
“不排除小產(chǎn)權(quán)房有借此轉(zhuǎn)正的可能。”國(guó)土部咨詢研究中心委員黃小虎接受記者采訪時(shí)說(shuō)。這一觀點(diǎn)也廣泛存在于業(yè)內(nèi)。然而，事情也許并非那么簡(jiǎn)單。
集體土地為公租房解壓
2011年12月23日，住建部部長(zhǎng)姜偉新在全國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)工作會(huì)議上表示：“商品房?jī)r(jià)格較高、建設(shè)用地緊缺的直轄市和少數(shù)省會(huì)城市，確需利用農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行公租房建設(shè)試點(diǎn)的，由省級(jí)人民政府審批同意試點(diǎn)方案并報(bào)國(guó)土部審批后，可展開試點(diǎn)工作。”
這被媒體解讀為住建部批準(zhǔn)部分地方政府在集體土地上建保障房。“根據(jù)住建部的說(shuō)法，在集體土地上建設(shè)公租房，并不泛指保障房，保障房的范圍還包括經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)商品房等。”一位土地專家對(duì)記者透露，對(duì)于在集體土地上建設(shè)公租房，北京、廣州、深圳、佛山等地早就開始試行，且已是部分地方政府秘而不宣的事實(shí)，只是范圍較小，也未被主管部門認(rèn)可。此次住建部最新表態(tài)或許是中央與地方的妥協(xié)結(jié)果。
國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵指出，現(xiàn)在保障房建設(shè)面臨的一個(gè)問(wèn)題是，建保障房的土地不僅拿不到出讓金，政府還要拿錢去拆遷、建房，再低價(jià)租給中低收入居民。這意味著政府財(cái)政要負(fù)支出，所以各級(jí)地方政府壓力很大。
“允許集體土地建公租房”即被視為緩解地方政府建設(shè)保障房的“解壓藥”，但如何落實(shí)與規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，尚無(wú)具體監(jiān)管措施。
事實(shí)上，地方政府建保障房的直接投資規(guī)模并不大，但土地出讓金和稅費(fèi)的損失較大。
以北京為例，根據(jù)北京市國(guó)土局公布的數(shù)據(jù)，在2011年北京市計(jì)劃供應(yīng)的2550公頃住宅用地中，保障房用地將占52%。其中，2011年上半年，北京市廉租房及公租房用地的供應(yīng)量達(dá)到300公頃，為2010年的6倍。然而，2011年上半年，北京市住宅用地出讓金僅為120.3億元，同比下滑了75.4%。對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，廉價(jià)甚至免費(fèi)提供保障房用地，無(wú)疑是一筆賠本的買賣。
有業(yè)內(nèi)人士算了一筆賬，北京土地拆遷成本至少每平方米約3000元~4000元，建筑成本和房屋設(shè)備設(shè)施安裝成本、稅費(fèi)和貸款利息的成本每平方米約3000元~4000元。兩項(xiàng)相加，政府直接投入建設(shè)公租房的成本每平方米至少為6000元~8000元。
在集體土地上建設(shè)公租房，則可以減少土地成本和拆遷成本，緩解地方政府資金壓力。李鐵也表示，允許農(nóng)民建低成本保障房是條好路子。
在專家看來(lái)，用地制度改革方向即是集體土地能平等地享有開發(fā)權(quán)，“住建部提出試點(diǎn)為地方政府提供了新的政策空間，不占用年度城市建設(shè)用地指標(biāo)，對(duì)地方政府而言何樂而不為。”中國(guó)房地產(chǎn)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)陳國(guó)強(qiáng)對(duì)記者說(shuō)。
增量不同于“轉(zhuǎn)正”
但亦有相當(dāng)一部分業(yè)內(nèi)人士擔(dān)憂，放開集體土地建設(shè)公租房，會(huì)滋生潛在風(fēng)險(xiǎn)。其中關(guān)鍵一點(diǎn)即是有可能變相承認(rèn)小產(chǎn)權(quán)房的合法性。
“國(guó)家發(fā)改委會(huì)同國(guó)土部等部委也在討論研究集體土地建設(shè)保障房問(wèn)題，但有些部門擔(dān)心一旦放開，會(huì)引發(fā)小產(chǎn)權(quán)房等諸多問(wèn)題，這直接涉及到用地制度的改革。”國(guó)家發(fā)改委一位內(nèi)部人士透露。
2011年5月，國(guó)土部曾明確提出，要防范和杜絕擅自利用農(nóng)村集體土地興建公租房，嚴(yán)肅查處小產(chǎn)權(quán)房，維護(hù)良好的管地用地秩序。
“對(duì)于在集體土地上建設(shè)保障房，住建部和國(guó)土部之間還沒有達(dá)成一致，目前多說(shuō)無(wú)益。”另一位接近國(guó)土部人士則對(duì)記者表示，關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房以后如何界定、如何平衡等問(wèn)題目前均不確定，各主管部門均有自己的考量因素，在理論方面尚未達(dá)成統(tǒng)一，中央的政策與地方的執(zhí)行亦存在差異。
黃小虎亦認(rèn)為，這項(xiàng)措施需要各主管部門達(dá)成一致，這種做法實(shí)際上是對(duì)土地管理的一種突破，但必須要有各種后續(xù)辦法出來(lái)，包括小產(chǎn)權(quán)房歷史遺留問(wèn)題怎么處理等。
現(xiàn)實(shí)情況是，為了緩解保障房的建設(shè)壓力，部分地方政府已從小產(chǎn)權(quán)房上撕開一道口子。
北京昌平區(qū)北七家鎮(zhèn)的海鶻落村即是北京市“集體土地上新建租賃房”的試點(diǎn)之一。早前，出租自建房是當(dāng)?shù)卮迕竦囊豁?xiàng)主要收入來(lái)源，不過(guò)由于這些出租房建在集體土地上，即是俗稱的小產(chǎn)權(quán)房，政府并不承認(rèn)其出租和出售的合法性。
公開資料顯示，在2010年11月召開的北京市住房保障工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室聯(lián)系會(huì)議上，原則同意在海鶻落村、蘭各莊村、唐家?guī)X等地在集體土地上建設(shè)租賃房。
在深圳，據(jù)2011年6月由深圳市政府公布的《深圳市住房保障發(fā)展規(guī)劃(2011—2015)》顯示，深圳在“十二五”期間將新增安排籌集建設(shè)保障性住房24萬(wàn)套。這24萬(wàn)套的總量中，將部分吸納一些現(xiàn)有的小產(chǎn)權(quán)房。
“集體土地上試行公租房建設(shè)是一個(gè)增量的概念，不是將既有的小產(chǎn)權(quán)房改性轉(zhuǎn)正，這要嚴(yán)格區(qū)別。”陳國(guó)強(qiáng)表示，至于會(huì)不會(huì)將閑置的或賣不出去的小產(chǎn)權(quán)房回購(gòu)作為公租房，這個(gè)還有待觀察，這里涉及到小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)商與地方政府能不能達(dá)成一致，如果能找到雙方都能夠接受的解決方案，應(yīng)該是個(gè)很好的嘗試。
有人士認(rèn)為，在保障房建設(shè)壓力很大、城市用地非常緊缺、拆遷矛盾和成本非常突出的情況下，小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正有正當(dāng)理由。但問(wèn)題是，一旦小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正，那么勢(shì)必在全國(guó)被效仿。由此帶來(lái)的最大問(wèn)題是公平問(wèn)題，是對(duì)于土地被征收的農(nóng)民的拆遷和補(bǔ)償問(wèn)題。
北京市房地產(chǎn)協(xié)會(huì)秘書長(zhǎng)陳志接受記者采訪時(shí)亦表示，大量的城鎮(zhèn)化建設(shè)實(shí)際上都是以侵害農(nóng)民利益為前提的，如果大量低價(jià)征用農(nóng)村土地，而制度尚未健全，將會(huì)引發(fā)很多問(wèn)題。
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